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十五年七改的“蜗行龟爬”改革路

2014年年末，工信部首次公开承认有关部门正加紧研究制定盐业体制改革方案，总方向是取消食盐专营。

此前，中国盐业协会披露(盐业改革一些重大方案为什么总是通过一个非官方的机构公布？也是业界普遍质疑的问题之一)，方案的核心为2016年起废止食盐专营制度，放开所有盐产品价格。2017年起盐业全面按照新的方案实行。此方案也被称为第七套盐业体制改革方案。

第七次改革是彻底融化“坚冰”，还是出现一丝裂纹之后重新又弥合如初？无论是业内还是业外怕是再也经不起折腾与期待。

2001年到2011年间，国家有关部门曾六度提出对食盐专营制度进行改革，但是最终都没有成行。最早一次的盐改方案，是国家经贸委盐业管理办公室2001年提出的，主张废除和修改过时的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》；试行盐业管理和经营的政企分开，管理职能从盐业公司中分离出。为了渡过难关，中国盐业总公司还在2001年8月24日的《人民日报》刊登了《食盐专营健康防线福泽万代》的文章。最后，因国家经贸被撤销，盐改搁浅。

此后的两次盐改方案再2003年、2004年提出，皆未公布出来。2005年是国务院确定的改革攻坚年，中国盐业体制改革这一“被改革遗忘的角落”正式进入公众的视野。这也是第四次盐改。4月4日，国务院出台《关于2005年深化经济体制改革的意见》，提出了2005年十项重点工作，其中第二项要求“深化国有企业和国有资产管理体制改革”，在“深化垄断行业和公用事业(2405.582, 0.00, 0.00%)改革”中提出“研究制定盐业体制改革方案”。这是国务院首次明确提出研究制定盐业体制改革方案。

然而，由于2008年3月国务院大部制改革后，国家发改委的工业管理职能划归工信部，盐业体制改革工作遭遇第四次搁浅。

2009年的我五次盐改时，中盐协会理事长董志华曾公开表示，中盐协会做了大量的工作，使得2009年盐业体制改革小组提出的方案暂时停下来，给盐业争取了宝贵的时间——如果立即废除食盐专营会造成大批职工失业，而8年后有编制的老职工基本到了退休年龄，盐改可以实现平稳过渡。

第六次提出盐改是在2011年4月，当时国家发改委经济体制与管理研究所盐改课题组提出，食盐专营体制改革是我国盐业体制改革的中心环节。课题组认为，食盐加碘不等于食盐专营。专营这种高度垄断的管理体制，导致经营效率较低、垄断滋生腐败、产销矛盾突出等问题，食盐专营代价高昂。打算采取“三步走”战略进行改革。但最终第六次盐改方案也未出台。

最近这次的盐改方案被业内成为第七套盐改方案，方案内容包括六部分，核心是取消食盐专营制度。

有着“中国盐业反垄断第一律师”称谓的上海律师邹佳莱认为，历次改革的阻力来自于中国盐业总公司。

食盐暴利与安全争论不息

自2009年以来，关于食盐“暴利”的争论始终没有平息，食盐管理体制的改革推进也极其艰难，而背后的中国盐业总公司更是经常成为舆论所指责的对象：攫取暴利和阻挠食盐管理体制改革。

一直以来，对于中盐以及各盐业公司“暴利”的指责始终存在。据媒体报道，目前，市场上食用盐的零售价普遍在2600元/吨，批发价为2200元/吨，大型食品厂可以从省盐业公司以每吨为600至700元的价格批发到食用盐，而小型食品厂则必须在当地盐业公司拿货，拿货价近1000元/吨。通过专营的食盐，从车间到市场终端，价格提高了近十倍。相比而言，在已经放开专营、市场化的两碱工业盐市场，每吨为500至600元。

来自中国盐业总公司官方网站的信息显示，中国盐业总公司(原名中国盐业公司)创立于1950年，纤维国务院国资委[微博]监管的国有大型企业。截止2011年年底，中国盐业总公司的总资产规模发展到436亿元，盐的产量1462万吨，世界第二，食盐供应和配送覆盖国土面积37.85%。拥有全资、控股子公司47家，职工5.5万余人。

早在2009年，国务院国资委[微博]企业监事会监事陈国卫就公开指责中盐公司。他说，中国盐业专营制度改革应该加速推进，要破解国企垄断经营，但是中国盐业总公司阻挠这场改革。陈国卫曾任国家经贸委运行局副局长，分管盐业。

2014年4月，中国盐业总公司副总经理、新闻发言人黄伟接受新华网专访，对公众的“暴利”质疑作出回应。

不同于工业用盐，食盐作为一种国家性战略物资，自上世纪九十年代起，实行国家专营制度。据最新统计数据显示，目前，全国每年销售930万吨食盐，其中公众直接购买使用的小袋食盐500万吨。中国盐业总公司下属16家企业的食盐批发量为158万吨，约占全国食盐计划总量的17.7%。

对此，黄伟介绍说：“中国盐业总公司只是承担包括北京、上海、黑龙江省、甘肃省等全国十省市的食盐批发业务，而非覆盖全国的食盐批发商。”针对有媒体报道称中盐垄断性经营的报道，他说：“我们欢迎公众的监督，但如果说作为央企的中盐是中国食盐业的垄断企业，那是缺乏根据的，我们的运营早就政企分开了。”

早在2007年，国家审计署对全国食盐行业进行了8个月的全过程审计，结论是：“食盐并不存在暴利。”据统计，目前公众每年人均消费食盐13元，每月1元多，不及一瓶矿泉水的价钱；以此类推，一家三口全年吃盐费用约40元。“古有斗米斤盐的说法，粮食体制改革前，盐价还高于粮价，可现在人们可以感受到的是，食盐是超市里最便宜的食品。”黄伟说。

国外媒体报道称，中国是世界上最大的食盐消费国。迄今为止，食盐还没有同中国众多食品安全丑闻扯上关系。但是现在，中国网民担心，这种情况即将改变。

中国网民尽管对垄断行业深恶痛绝，但是，也有人担心如果急于求利的骗子为了迅速致富而进入新开发的食盐市场会发生什么情况。

微博上一条收到追捧的评论说，很快就会频繁出现将便宜的工业盐掺入食盐的案例。另一个微博用户写道：“很快媒体上将刊登题为《如何分辨工业盐和餐桌盐》的文章。”这个话题似乎产生了很多反响。“取消盐业垄断”已经成为微博上最热门的话题之一。中央电视台官方微博上的一个相关帖子很快得到了1300多条评论。一名用户尖刻的评论说：“我已经吃过各种造假产品，现在我将有机会吃假盐。”

地方盐业法规与上位法冲突屡见不鲜

盐，是人们生存的必要物质。它包括食用所需及生存所需的盐。为确保人民的身体健康及生存经营所需，国务院先后于1990年3月2日发布了《盐业管理条例》，于1994年8月23日发布了《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，于1996年5月27日发布了《食盐专营办法》等三部行政法规。这还是在计划经济比较浓重的背景下产生的。

邹佳莱拿工业盐为例说明立法上的冲突。因部门利益关系，国家计委和化工部对工业用盐提出了不同意见。一种意见是：“工业用盐继续依照《盐业管理条例》实行计划管理。”另一种意见为：“除实验外的工业用盐，应实行市场经济。”

1995年，国家经贸委根据工业用盐的企业反映(主要是盐作为化工原料，由盐业公司垄断经营、价格居高不下，企业原材料成本降不下来)，向国务院作了请示，时任国务院副总理的朱镕基以及吴邦国均作了批示，从而有了工业盐运销体制的重大改革，取消了准运证和准运章。

然而，盐业公司是垂直关系。工业用盐不再下达计划。中盐称中盐总公司，地方称中盐某某(地方)盐业公司，例如中盐上海市盐业公司。地方立法随之而来。而且地方立法几乎千篇一律“工业盐统一经营”“工业盐准运制”“工业盐按计划经营”。

随着市场经济对计划经济的逐步取代，2002年中盐总公司首先进行政企分家。中盐总公司完全为企业编制，盐业管理职能随着中国轻工总会撤销而并入经贸委，由国家经贸委经济运行司管理。与此同时，中盐总公司总经理董志华在第八届世界盐业大会上宣布，在中国食盐实行专卖，工业盐实行市场经济。

但是，各地又在加紧立法及修订盐业法规与规章。趋势是更进一步用法的形式加强对工业盐的垄断。因此，一吨盐从产地出来的价在170元至190元之间，而从各盐业公司售出的工业盐每吨在800元左右。食盐更可高达每吨两千元。这都源于地方立法对上位法的违背。

众所周知，地方规章除了要求有上位法为依据，还要求与上位法保持一致。

例如，《盐业管理条例》共三十三条，没有一条对工业盐的运销作出过许可或者变相许可的规定。但《江苏省<盐业管理条例>实施办法》及《上海市盐业管理若干规定》均对工业盐的运销作了许可或变相许可的规定。

如江苏省<盐业管理条例>实施办法》第二十四条规定：“盐的运销站、批发运盐产品采用统一专用发票，实行准运证制度。”

再如，《上海市盐业管理若干规定》第十四条第二款规定：“根据方便供应的原则，市盐业公司可以委托取得食盐批发许可证的企业销售食盐和纯碱、烧碱工业用盐意外的其他用盐；未受委托的任何单位和个人不得擅自销售。”很明显是一种变相的许可。该若干规定第一条就称是：“根据《盐业管理条例》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《食盐专营办法》的规定，制定本规定。”但该三部行政法规中找不到此变相许可的内容。

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